Торговля разрешениями на выбросы парниковых газов

ГОТОВА ЛИ БЕЛАРУСЬ К ТОРГОВЛЕ РАЗРЕШЕНИЯМИ НА ВЫБРОСЫ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ КАК МЕТОДУ СТИМУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ БЕЗОПАСНЫХ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНЫХ ПРОИЗВОДСТВ?

1.      Национальные обстоятельства: энергоемкость ВВП и выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух

Среди факторов, создающих угрозу безопасности Республики Беларусь в экологической сфере – выбросы, сбросы и отходы промышленного производства, приводящие к химическому, радиоактивному, механическому, тепловому, электромагнитному загрязнению атмосферы, литосферы, гидросферы; недостаток современных технологий промышленного и сельскохозяйственного производства, обеспечивающих экологически допустимую эксплуатацию, использование и воспроизводство природных ресурсов; низкий уровень экологической культуры (преобладание у граждан республики потребительской психологии по отношению к природе). Экономическое стимулирование ресурсосбережения, разработка и внедрение экологически безопасных технологий и техники в промышленности, энергетике, сельском хозяйстве и на транспорте, развитие международного сотрудничества республики в области охраны окружающей среды являются приоритетными направлениями обеспечения безопасности Республики Беларусь в экологической сфере [1].

ВВП Республики Беларусь характеризуется высоким уровнем энергоемкости (рисунок 1), и отрасль энергетики (тепловая и электроэнергетика) вносит наибольший вклад в суммарную долю выбросов парниковых газов, влияющих на изменение климата и общую экологическую ситуацию в стране. Основным парниковым газом в Республике Беларусь является диоксид углерода, доля которого в выбросах парниковых газов (без нетто-стоков СО₂ сектора ЗИЗЛХ) составила в СО₂экв. в 2006 г. 73,1 %, далее идет метан (СН₄) — 16,5 % и закись азота (N₂O) – 10,4 %, доля HFC, PFC и SF₆ составила примерно 0,04 % [2, с. 6]. Недавние данные по трендам показывают очевидный рост выбросов примерно на 5 млн. т СО₂экв./год, что обусловлено ростом экономики (до кризиса 2009 г.), отставанием структурных и технологических реформ, увеличением потребления топлива, сокращением потребления газа в пользу торфа.

Главной проблемой развития энергетического сектора страны можно назвать высокую зависимость от импорта энергоресурсов. Рост импортных цен на сырье вызывает повышение тарифов на энергию, что в свою очередь усугубляет проблему неплатежей. В результате ощущается острый дефицит внутриотраслевых инвестиций в основной капитал топливно-энергетического комплекса, в котором он остро нуждается. Добыча собственной нефти и попутного газа с 1990 по 2006 гг. постоянно сокращалась, указанная тенденция продолжается и в настоящее время, и связана с истощением собственных запасов нефти. Возможный рост использования мазута, образующегося на белорусских нефтеперерабатывающих предприятиях, позволит вытеснить часть газового топлива и увеличить разнообразие энергобаланса по видам. Хотя большинство существующих энергоисточников могут использовать и газ и мазут, рост потребления последнего, а также угля и торфа приведет в ближайшей перспективе к заметному повышению выбросов парниковых газов.

2. Киотский протокол и Республика Беларусь

Сегодня в Беларуси серьезное внимание уделяется экологическим аспектам хозяйствования и проблеме изменения климата, о чем говорит ее присоединение ко всем основным международным соглашениям в этой сфере. Республика Беларусь 11 июня 1992 года подписала Рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, а 26 августа 2005 года страна – документ о присоединении к Киотскому протоколу, направленному на ограничение выбросов в атмосферу парниковых газов с целью противостоять изменению климата. Киотский протокол устанавливает количественные обязательства стран по сокращению выбросов парниковых газов и вводит действенные механизмы для достижения таких сокращений, в том числе торговлю разрешениями на углеродные выбросы. Полученный от участия в этом механизме доход создаст реальный источник инвестиций для разработки и реализации проектов по охране окружающей среды, внедрению энергосберегающих технологий и замещению ископаемого топлива возобновляемыми энергоисточниками, что охватывает три приоритетных направления устойчивого развития страны.

Как было сказано выше, энергетическая отрасль Беларуси, является одной из самых экологически «грязных» (дает 71,2 % от общего количества выбросов) [2, с. 6] и требует модернизации основных фондов (износ достиг 60%), привлечения возобновляемых источников энергии и внедрения наилучших доступных технологий. Энергоемкость ВВП (по ППС) в республике остается примерно в 2 раза выше, чем в ряде развитых стран со схожими климатическими условиями, что свидетельствует о значительных резервах сокращения выбросов парниковых газов. Республика Беларусь заинтересована в реализации экономических механизмов Киотского протокола и, прежде всего, энергоэффективных, природосберегающих проектов и международной торговле разрешениями на выбросы парниковых газов.

Согласно механизму торговли разрешениями на выбросы одна сторона Киотского протокола, в пределах, установленных для нее, границ разрешенных выбросов, имеет право продать другой стороне разрешения на выбросы. Финансовые средства, которые поступают в бюджет страны-продавца, должны быть затрачены на проекты или программы, направленные на сокращение выбросов или увеличение стоков парниковых газов (так называемая, схема «зеленых» инвестиций). Возможно финансирование из этих средств важных природоохранных мероприятий, имеющих региональное или глобальное значение. Для того, чтобы образовались лишние для продажи разрешения (или единицы сокращенных выбросов), которые можно продать на рынке, необходимо реализовать некий ресурсосберегающий/природоохранный проект.

3. Экономическая эффективность энергосберегающих проектов с учетом участия в международной торговле разрешениями на выбросы парниковых газов

Предприятия, которые реализуют мероприятия в области энергосбережения, повышения энергоэффективности, использования возобновляемых источников энергии, сокращения выбросов парниковых газов, могут получить заметную выгоду от участия в таком экономическом механизме, предусмотренном Киотским протоколом, как торговля разрешениями на выбросы парниковых газов. Некоторые категории проектов могут обеспечить дополнительный доход более 20% от единовременных затрат.

Часто проект по сокращению выбросов может быть экономически не выгоден, если чистый дисконтированный доход NPV отрицательный, то есть когда доходы по проекту R_t0 меньше суммы эксплуатационных E_t и капитальных C_t0 затрат по проекту (r – норма рентабельности):

Такой же проект может быть выгодным с учетом участия в международной торговле разрешениями на эмиссии загрязнений [4, с. 19]:

• с учетом дохода R_tCO2 от продажи единиц сокращенных углеродных выбросов:

• с учетом дополнительных инвестиций C_tСО2 за счет продажи единиц сокращенных углеродных выбросов:

Как показывает практика, выполнение таких проектов с учетом дополнительного их финансирования за счет продажи сокращенных выбросов является выгодным для хозяйствующих субъектов, увеличивает рентабельность проекта, сокращает срок его окупаемости.

На сегодняшний день в нашей стране подготовлен перечень потенциальных проектов, в реализации которых основная доля предполагаемых сокращений выбросов парниковых газов приходится на повышение энергоэффективности и энергосбережение. Результаты анализа портфеля таких проектов в рамках секторального подхода показывают, что большую часть целевого показателя (по сокращению выбросов) можно достичь за счет реализации потенциала сокращения выбросов в сфере производства электроэнергии и в промышленности — около 50% и 12%, соответственно. В области категорий источников наибольший потенциал сокращения выбросов имеют объекты, на которых происходит сжигание углеводородного топлива — более 65%; далее следуют объекты сельского хозяйства и полигоны коммунальных бытовых отходов — более 20% и 8%, соответственно. Необходимо отметить, что доля чистого дохода от продажи единиц сокращенных выбросов в энергетике может достигать 20-50% от объема капитальных затрат (например, при переводе котельной или ТЭЦ на сжигание древесного топлива).

Предполагается, что за период 2008-2012 годы эти проекты произведут единиц сокращенных выбросов более 5 млн. т СО₂экв. Учитывая текущие цены на мировых рынках, продажа только этих сокращенных выбросов позволит привлечь в энергетическую отрасль инвестиций в размере от 37 млн. евро. Конечно, для привлечения прямых иностранных инвестиций, в которых нуждается наша экономика, необходима благоприятная институциональная среда, инвестиционная привлекательность страны, открытость рынка и др.

Таким образом, опыт реализации природоохранных проектов в Беларуси, а также полученные по ним оценки показывают, что: (а) проекты реализовывались в первую очередь с целью достижения энергоэффективности с точки зрения потребления топлива (в соответствии с государственной программой энергосбережения), а во вторую – с целью сокращения выбросов загрязняющих веществ; (б) если сравнивать затраты с доходом, который может быть получен в результате проекта и поступления денежных средств от продажи единиц сокращенных углеродных выбросов, то деятельность по реализации проектов по сокращению выбросов является коммерчески очень выгодной, даже если будет введен углеродный сбор и возникнет необходимость оплачивать услуги посредников.

4. Зарубежный опыт и эффекты от торговли разрешениями на выбросы парниковых газов

Система торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды является наиболее универсальным и эффективным инструментом с точки зрения оптимизации издержек на сокращение эмиссий загрязняющих веществ, стимулирования природоохранных инноваций, а также встраивания в международный рынок парниковых газов. При этом возможно ее сочетание с другими инструментами экологической политики для обеспечения большей экономической и экологической эффективности реализации природоохранных проектов и программ [5–8].

Первыми такой метод регулирования как торговля разрешениями на загрязнение в своей экологической деятельности взяли на вооружение крупные компании, согласившись добровольно снизить выбросы парниковых газов еще до введения юридически обязательных требований, понимая, что конкурентные преимущества в большинстве случаев достигаются за счет принятия правильных стратегических решений раньше, чем это сделают другие. Оценка будущих экологических рисков и долгосрочное планирование природоохранных инвестиций давно вошли в число базовых факторов управления для зарубежных компаний. Кроме того, многие корпорации видят дополнительные выгоды от сокращения выбросов для улучшения своего социального имиджа, что позволяет им выступать перед потребителями в качестве экологически ответственных производителей. Реализация бизнесом природоохранных мероприятий в опережение введения государственного контроля также создает возможности для лучшего учета опыта и интересов промышленности при дальнейшей разработке законодательства, позволяя выбрать наиболее низкозатратные и эффективные методы регулирования.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что торговля разрешениями способствовала возникновению конкурентного рынка природоохранных технологий, который является очень перспективным с точки получения финансовых выигрышей, и многие крупные «игроки» мировой экономики будут стремиться занять его любым способом.

Международная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК)разрабатывает экономические модели, которые дают возможность оценить потери ВВП в различных странах, связанные с выполнением Киотского протокола. Эти потери варьируются в зависимости от ситуации: без торговли разрешениями на выбросы парниковых газов, торговля осуществляется только между странами Приложения I, глобальная торговля (рисунок 2). МГЭИК доказывает, что ограничение на выбросы парниковых газов вместе с экономическими механизмами Киотского протокола позволяет достичь экономической эффективности в глобальном масштабе.

5. Институциональная, административная и рыночная инфраструктура системы торговли разрешениями на выбросы парниковых газов

Институциональная и правовая среда задает граничные условия функционирования системы торговли разрешениями. В настоящее время в Беларуси необходимая нормативно-правовая и институциональная база находится в стадии активной разработки и обсуждения.

В рамках диссертационного исследования по теме «Торговля разрешениями на загрязнение окружающей среды как инструмент экономического стимулирования природоохранной деятельности», проведенного автором, предлагается создать национальную систему торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды в соответствии с приоритетными экологическими целями или проблемами (сокращение выбросов парниковых газов или иных загрязняющих веществ). Если в дальнейшем Беларусь планирует участвовать на международном углеродном рынке, то целесообразно, чтобы данная система была совместима, вплоть до полного присоединения, с Европейской торговой системой.

Определим необходимые аспекты институциональной, административной и рыночной инфраструктуры национальной системы (рисунок 3).

Рисунок 3 – Структура национальной системы торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды

·национальную систему оценки (инвентаризации) эмиссий загрязняющих веществ из антропогенных источников и их абсорбции поглотителями (первоначально необходимо проведение пилотных инвентаризаций для получения сравнительных данных о затратах, связанных с ними);

·национальный реестр разрешений на эмиссии установленных объемов загрязнения, фактических и сертифицированных единиц сокращенных эмиссий (кредитов), единиц абсорбции;

·нормативно-правовую базу, охватывающую все аспекты регулирования эмиссий загрязняющих веществ. Это, в свою очередь, потребует внесения изменений в действующие законодательные акты, разработки и принятия новых, как на республиканском, так и региональном уровнях. В целом на законодательном уровне предстоит, с одной стороны, разработать понятийную базу, а с другой – определить область государственного регулирования системы торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды, что должно найти свое отражение в системе нормативно-правовых актов.

Для обеспечения функционирования национальной системы торговли разрешениями необходимо создание действенной административной инфраструктуры – вертикали органов власти, – которой должны делегироваться следующие функции:

—       законотворческая (разработка мер государственной политики в области регулирования объемов эмиссий загрязняющих веществ и регулирования рынка разрешений на загрязнение окружающей среды, разработка проектов законодательных актов и межотраслевых соглашений, др.);

—       мониторинга, инвентаризации и учета эмиссий загрязняющих веществ (сбор, обработка и хранение данных об эмиссиях и стоках регулируемых загрязняющих веществ, ведение регистра и кадастра их эмиссий и стоков, отвечающим требованиям РКИК ООН по сфере охвата, детальности и формату отчетности);

—       управления системой торговли разрешениями (выпуск и распределение разрешений, учет выпуска, погашения и обращения разрешений путем ведения государственного регистра, выдача разрешений на совершение международных сделок (в перспективе), осуществление других сделок, касающихся рынка разрешений на загрязнение окружающей среды);

—       контрольно-надзорная (контроль предоставляемой первичной информации об уровнях эмиссий регулируемых загрязняющих веществ и операций с разрешениями на эмиссии, фиксация соответствий наличных разрешений на эмиссии фактическим эмиссиям участников системы, наложение штрафов за невыполнение обязательств и сознательное искажение информации об уровнях эмиссий загрязняющих веществ);

—       сертификации, аккредитации и контроля организаций, осуществляющих деятельность, контролируемую уполномоченным органом (конкурсный отбор, сертификация и контроль бирж и клиринговых организаций, сертификация и аккредитация организаций, занимающихся разработкой и экспертизой (валидацией) проектов, ведущих к сокращению эмиссий загрязнений).

Рыночная инфраструктура, необходимая для функционирования системы торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды, может включать:

—       торговые площадки – биржи (уполномоченные или прошедшие лицензирование органом экологического регулирования), в функции которых входит организация торговли разрешениями. Они могут основываться на сети частных брокерских фирм или государственных агентств, в которых в целях предоставления высокого качества услуг должны работать хорошо обученные бизнес-аналитики;

—       клиринговые центры (организации, уполномоченные или прошедшие лицензирование органом экологического регулирования), в функции которых входят сбор и обработка информации о сделках с разрешениями на эмиссии регулируемых загрязняющих веществ, проведение клиринговых операций, подготовка и передача отчета в уполномоченный орган экологического регулирования о количестве разрешений и отчета в Национальный статистический комитет, учет единиц, проданным по внешнеторговым сделкам (в перспективе));

—       специализированные организации, осуществляющие консалтинговые и посреднические услуги – поиск инвесторов, разработку и сопровождение проектов по сокращению выбросов;

—       сертифицированные организации, осуществляющие аудит проектной документации, мониторинг эмиссий и верификацию реализации проектов, ведущих к сокращению эмиссий загрязнений;

—       финансовые организации, осуществляющие финансирование проектов по сокращению эмиссий загрязняющих веществ (коммерческие банки, специализированные углеродные фонды, страховые компании).

Таким образом, поскольку одним из основных факторов, определяющим эффективность функционирования рыночного механизма, является уровень трансакционных издержек, и их минимизация не может быть решена участниками рынка самостоятельно, необходимо создание соответствующей инфраструктуры, способствующей, помимо прочего, снижению рисков для потенциальных инвесторов. Указанные выше инфраструктурные компоненты являются необходимым условием снижения уровня трансакционных издержек и формирования ликвидного рынка. При этом разрешения становятся товаром только после удовлетворения фактических эмиссий предприятий-загрязнителей определенным требованиям и проведения процедур верификации и обязательной государственной регистрации.

6. Правовые аспекты торговли разрешениями на выбросы парниковых газов

В соответствии с Киотским протоколом к 2012 году промышленно развитые страны обязуются сократить суммарные выбросы парниковых газов на 5% по отношению к уровню 1990 года. Беларусь взяла на себя обязательства сократить выбросы парниковых газов на 8% по отношению к уровню 1990 года до 2012 года. Цель Киотского протокола состоит в том, чтобы сократить общие выбросы шести парниковых газов: двуокиси углерода, метана, оксидов азота, гексафторида серы, гидрофторуглеродов и перфторуглеродов с учетом среднего за пятилетний период с 2008 по 2012 гг. Киотский протокол определяет три механизма, с помощью которых можно снизить вредные выбросы парниковых газов в атмосферу: Механизм совместной реализации, Механизм чистого развития и торговля квотами на выбросы.

В связи с ратификацией Беларусью Киотского протокола [11–14], регулирующего вопросы антропогенных выбросов парниковых газов, стали появляться соответствующие нормативные и программные документы, включая отраслевые [15–25], подготавливающие почву для создания национальной системы торговли разрешениями на эмиссии загрязняющих веществ. В Беларуси разработана концепция проекта Закона «Об охране климата», который создаст правовую основу для реализации многих положений Национальной программы мер по смягчению последствий изменения климата на 2008–2012 годы, в том числе создания и развития внутренней системы торговли разрешениями на выбросы парниковых газов (Система торговли разрешениями на выбросы парниковых газов является частным случаем системы торговли разрешениями на загрязнение окружающей среды, в которой происходит распределение прав пользования ограниченным ресурсом – ассимиляционным потенциалом окружающей среды – для размещения эмиссий парниковых газов).

На сегодняшний день в Республике Беларусь пока отсутствует необходимая нормативно-правовая база, регулирующая торговлю разрешениями на выбросы парниковых газов. Правовое регулирование выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух осуществляется в соответствии с Законом Республики Беларусь от 16.12.2008 г. № 2-3 «Об охране атмосферного воздуха» [26], в котором закреплены лишь

такие общие понятия как «загрязнение атмосферного воздуха», «загрязняющие вещества», «нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух», «сверхнормативный выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух», «трансграничное загрязнение атмосферного воздуха» и др., а также определены правовые и организационные основы охраны атмосферного воздуха от выбросов загрязняющих веществ.

Другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере являются Закон Республики Беларусь от 26.11.1992 г. № 1982-XII «Об охране окружающей среды»[27] и Закон Республики Беларусь от 09.11.2009 г. № 54−З «О государственной экологической экспертизе»[28], которыми установлены правовые основы охраны окружающей среды, а также урегулированы отношения в области проведения государственной экологической экспертизы с целью предотвращения негативного воздействия на окружающую среду. Данные нормативно-правовые акты также оперируют такими понятиями как «загрязняющее вещество», «нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ», «нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ» и др. Все эти механизмы могут быть использованы и при регулировании выбросов парниковых газов. Таким образом, одним из шагов, необходимых для регулирования выбросов парниковых газов является внесение изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты: Закон «Об охране окружающей среды», Закон «Об охране атмосферного воздуха», Закон «О государственной экологической экспертизе».

Вторым шагом в этом направлении может стать принятие специального нормативно-правового акта, который бы закреплял правовые основы в области выбросов парниковых газов и включал бы в себя набор базовых элементов: объекты и субъекты регулирования, государственные органы, ответственные за регистрацию, учет и контроль, сертификацию и лицензирование выбросов парниковых газов, формы и виды собственности на квоты (разрешения выбросов парниковых газов), порядок инвентаризации, лицензирования и сертификации источников выбросов парниковых газов, распределения квот между соответствующими субъектами и т.д. Без принятия такого нормативно-правового акта создание механизма торговли квотами (разрешениями на выбросы парниковых газов), определенного Киотским протоколом, является проблематичным.

Также необходимо принятие закона об энергетике, поскольку он создаст четкие правовые условия для привлечения инвестиций в данную отрасль, направленных на реализацию энергосберегающих проектов, которые приведут к существенному сокращению выбросов загрязняющих веществ и обеспечению экологической безопасности.

Подобные нормативно-правовые акты уже приняты в ряде стран. Например, в Российской Федерации принят Федеральный закон от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», который закрепляет общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики. Одним из таких принципов является обеспечение экологической безопасности электроэнергетики. В Германии успешно применяется Федеральный закон от 07.07.2005 г. «Об энергетическом хозяйстве», в котором предусматривается информирование потребителей об источниках энергии: в счетах за электроэнергию и в рекламных материалах поставщики энергии обязаны сообщать, из каких энергоносителей они производят электроэнергию – угля, газа, ядерных электростанций или возобновляемых источников. Тем самым потребителям, осознающим свою ответственность за окружающую среду, создается возможность выбора для себя оптимального поставщика. Также в Германии принят Закон от 19.03.2002 г. «О содержании, модернизации и усовершенствовании объединения выработки тепловой и электрической энергии», целью которого является снижение уровня ежегодных выбросов двуокиси углерода в атмосферу путем использования объединенной выработки тепловой и электрической энергии. Согласно данному нормативно-правовому акту к 2010 году Германия планирует снизить выбросы двуокиси углерода в атмосферу не менее чем на 20 млн. тонн.

Подводя итог вышесказанному, представляется целесообразным на законодательном уровне разработать и закрепить базовые определения (понятийную базу) в области выбросов парниковых газов, а также определить области государственного регулирования углеродного рынка, которые должны найти свое отражение в системе нормативно-правовых актов. При этом необходимо учитывать опыт зарубежных стран в реализации положений Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата 1992 г. в становлении национального законодательства регулирования выбросов парниковых газов.